案例分析

政府采購質疑處理淺析

隨著政府采購制度改革的深入推進,政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體責、權、利邊界越來越清晰,各供應商在積極參與投標的同時,維權意識也逐漸增強,提出詢問、質疑、投訴在所難免。如何采取有效措施規避、減少和正確處理供應商的質疑,對于維護供應商的合法權益、保障政府采購活動順利實施、促進政府采購工作提質增效意義重大。聯系武漢市政府集中采購代理工作實際,現就質疑處理問題作如下分析。

一、質疑類型

截至目前,武漢市公共資源交易(政府采購)中心累計受理質疑14起,占集采項目總數的10%,均以書面形式答復,答復滿意率100%。總體而言,供應商的質疑主要包括以下3種類型:

——質疑采購文件。這類質疑主要是供應商對采購文件中的資格條件、采購需求、評分標準提出質疑。此類質疑共發生了6起。

——質疑采購過程。這類質疑主要是供應商對招標(采購)公告、開評標(評審)過程等提出質疑。此類質疑只發生了1起。

——質疑中標或成交結果。這類質疑主要是供應商認為中標人(成交供應商)或其提供的貨物、工程和服務與實際不符,或認為中標人(成交供應商)隱瞞重大違法記錄、提供虛假材料謀取中標(成交)等。此類質疑共發生7起。

二、質疑成因

一是資格條件設定不合理。有的采購人故意將采購資格條件設置較高,排斥非意向對象。例如,某單位采購特殊檢驗設備,要求供應商除具有《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱“《政府采購法》”)第二十二條規定的基本資格條件外,還需具有此設備的原廠授權書原件、某核心裝置的專利等高“門檻”要求,把“非意向對象”排除在外,違反了《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱“《實施條例》”)第二十條第一款第二項的規定。招標公告發出后,即使沒有質疑,也極有可能因家數不足而廢標。

二是采購文件量身定做。有的采購文件的技術參數、需求設置存在傾向性、排他性,甚至為某供應商特定制作,引起其他供應商的不滿和質疑。例如,某單位采購物業服務,在采購需求中要求供應商具備與本項目無關的證書,并在中標后繼續保留原物業公司的部分員工,甚至直接由現任物業公司定做采購需求和評分標準并參與投標,違反了《實施條例》第十一條、第二十條,極易引起供應商質疑。

三是評標專家評審失誤。實際評審過程中,所抽取的專家專業水平參差不齊,對采購文件、投標文件、評審標準理解有所偏差等原因,評審專家難免出現評審錯誤。《實施條例》第四十一條、新評審專家管理辦法第十八條均明確規定,評審專家應按照客觀、公正、審慎的原則,根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。顯然,同行供應商本已熟悉或對中標人各項評審內容進行了查驗,一旦發現問題,便可通過質疑來推翻評標結果。

四是實施采購過程不嚴謹。主要是在開評標過程中,有的應當由投標人或者其授權代表檢查投標文件密封情況,采購人或代理機構替代投標方進行檢查確認;有的應當在開標現場唱出投標報價等投標文件內容的沒有當場宣讀;有的在評標過程中,評委將手機等通訊工具帶入評標室,在評標現場拿出手機,現場工作人員沒有及時制止并停止評標程序。?

五是供應商主觀原因。一方面由于同行之間天然競爭形成的矛盾,質疑人往往將同行間的恩怨與矛盾帶到政府采購競爭中,利用質疑投訴的維權平臺,進行相互間的不和平競爭。供應商之間人員流動頻繁,相互知根知底,對利潤大的項目競爭激烈,互相拆臺現象嚴重。另一方面主要是供應商對政策理解存在偏差。《政府采購法》等法律法規頒布以來,雖已有十多年,各項補充新法規(如87號令、94號令等)也相繼推出,但一些供應商依然不完全了解政府采購的政策和程序,有些是對招標文件或政策理解上存在偏差。

三、質疑案例及處理對策

案例之一:2018727日,武漢市集采代理機構收到投標人A公司關于甲項目中標結果的質疑函。A公司質疑擬定中標人B公司在投標文件中提供了虛假文件響應招標文件,認為該項目的中標結果明顯違法無效,要求該項目評標委員會認定中標結果無效,糾正錯誤的評標結果,從合格的中標候選人中重新選擇中標人。《質疑函》中提供了B公司的環境管理體系認證證書的查驗結果,顯示為撤銷狀態。經查驗,B公司在投標文件中提供的證書復印件和查詢網頁截圖顯示有效期至20192月,未對證書年檢情況作出說明,經在指定官網查詢,該證書因未及時年檢顯示為撤銷狀態。

經查,《評委評分表》中未對此評分項進行扣分;為避免出現同類錯誤,武漢市集采代理機構針對此評分項的其他證書進行了查驗,并要求B公司立即作出情況說明。根據94號令第十四條規定,86日,采購人和武漢市集采代理機構組織原評標委員會對進入評標環節的投標人的此評分項重評。經評標委員會一致認定:一是被質疑人環境管理體系認證證書和質量管理體系認證證書目前處于無效狀態,按評分條款不予評分;二是該以上兩證經審查屬于真實存在,因未按規定時間接受監督審核,屬于證書狀態變更,所以該以上兩證書真實存在,不屬于虛假證書。經扣減分值后,維持中標結果不變。此案中,集采代理機構若草率判定被質疑人存在弄虛作假行為,將導致中標結果無效,延誤項目落地時間,被質疑人將承擔相應的法律責任。作為采購人和代理機構應依法將評定權交給原評標委員會,給質疑人一個滿意的答復。

【案例分析經驗】:注意發揮評標委員會的作用是質疑處理重要手段。對質疑或投訴中涉及的復雜技術問題,最好由評標委員會來處理和解釋。根據94號令第十四條規定,供應商對評審過程、中標或者成交結構提出質疑的,采購人、采購代理機構可以組織原評標委員會、競爭性談判小組、詢價小組或競爭性磋商小組協助答復質疑。注意發揮被質疑人的作用是質疑處理的有效手段。質疑內容中涉及到其他投標人的投標文件或投標產品的技術問題,應要求有關當事人作出書面回答,并提供相關證明材料。上述案例中,市集采代理機構要求被質疑人作出情況說明,澄清有關事項,主動配合采購人和代理機構處理質疑事項,同時爭取自己的合法權益。

案例之二:2018713日,市集采代理機構收到投標人A公司關于甲項目招標文件的質疑函。A公司質疑招標文件中評審因素和評分標準中商務部分第1條類似業績中限定時間為201511日以來”違反了公平公正的原則。該項目為某健身中心采購用于國際運動會的物業服務,意義重大,因此采購人對于供應商的項目經驗要求較高。經過邀請質疑人面談,發現質疑人將類似業績理解為體育類項目的物業經驗,如按評分辦法中的累加計分辦法無法達到分值上限,影響總分排名,武漢市集采代理機構項目負責人當場表示理解質疑人的心情,了解了該公司的經營情況,對過往業績表示認可,并解釋:類似業績的限定時間為采購人的合法合理需求,未違反《實施條例》第二十條的規定,同時關于類似業績的界定并未在招標文件中限定專業范圍。質疑人當即決定撤銷質疑并對武漢市集采代理機構表示感謝。

2018727日,市集采代理機構收到投標人A公司關于某單位購買審計服務項目招標文件的質疑函。質疑人認為招標文件在評標方法、程序及標準中對于供應商的加分條件存在對供應商實行差別待遇或歧視待遇的情況,違反了《實施條例》第二十條第四款的規定。經該項目負責人核實,質疑人提出的質疑內容屬實,采購人和武漢市集采代理機構對此評分項進行了修改,依法在指定官網上發布了更正公告。由于質疑發生在項目開標前,采購人和代理機構及時更正招標文件,保障了后續采購活動的順利進行。

【案例分析經驗】:注意把握主動消除質疑風險的機會是采購活動順利開展的有效途徑。及時澄清或修改質疑人提出的合法合理的質疑事項內容。面對質疑人,要換位思考,理解投標人的心情和處境。不予理睬、壓制、打官腔或采取“拖延戰術”只會激化矛盾,采購人和代理機構應主動把握“化干戈為玉帛”的機會。

案例之三:投標人A公司質疑某項目招標文件中設置了對小微企業存在不公平和歧視的評分條款。武漢市集采代理機構研究發現,在A公司提交的《質疑函》中引用的法律依據為《中華人民共和國招標投標法實施條例》(國務院令698號),不適用于政府采購項目;經自查分析,根據《實施條例》第二十條,《質疑函》提到的評分條款,不存在對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的情形。

2018710日,武漢市集采代理機構收到投標人A公司對中標金額的質疑。A公司認為中標金額不應超過招標文件中按市培訓綜合定額標準計算出的培訓費用,并以我市關于市級黨政機關培訓費用的規定文件作為依據。經核查,質疑人未完全解讀文件要求。文件提出,扣除全部綜合定額標準之外的經費可用于培訓教師授課費用及交通費,且中標人的《投標分項報價表》中已明確列出各項費用,符合招標文件要求和政策規定。

【案例分析經驗】:做好質疑人提供文件證據的考證極為關鍵。采購人和代理機構應熟悉政府采購的相關法律法規,精通業務,成為行家里手,善于發現質疑本身的矛盾或缺陷,使其不攻自破。

案例之四:某項目在發布中標公告后,投標人A公司質疑招標過程中的延期現象,延期理由不充分。經查,由于“采購需求”部分增加了相關內容,影響投標文件編制,根據《實施條例》第三十一條規定,武漢市集采代理機構在投標截止前在指定官網中發布了更正公告的同時以電子郵件和電話的形式向已報名的供應商發布了澄清通知,由于發布時間距離投標截止時間不足15日,該項目開評標時間依法延期,故符合規定。該項目中,采購人和代理機構在發布更正公告時執行了各項程序,包括質疑函和回復函件的簽收,澄清通知郵件的發送等,均做到了留痕留底。

【案例分析經驗】:處理好質疑答復的有關細節十分必要。正確使用書面答復的表述方式,做好各項法定程序、來往函件簽收和發送的痕跡管理工作,積極與有關部門溝通協調等。

四、質疑處理應注意的幾個關鍵

(一)第一時間受理,法定時效內答復。《政府采購質疑和投訴辦法》第十三條明確指出,采購人、代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函。采購人、代理機構不受理質疑的前提是對質疑函的依法審查。如認為質疑不成立、證據不充分,均應在經調查核實后得出質疑是否屬實和成立的結論,在答復時可作駁回質疑處理。如認為質疑函不符合第十二條規定或未提交必要的證明材料,應告知供應商不符合受理條件的理由、重新提起質疑的時間,供應商可修改補充后重新提起質疑。對已受理的質疑,應在收到質疑函后7個工作日內作出答復,避免質疑升級為投訴。

(二)嚴守保密紀律,協商處理統一意見。采購人、采購代理機構應依法完成采購工作的全部程序,避免或減少質疑的發生。對涉及招評標過程的具體細節、其他投標人的商業秘密或其他投標人的投標文件具體內容,應說明內容真實性和來源合法性,否則不予受理,并嚴格保密。處理質疑時應協商統一意見,以法定書面形式答復為主。

(三)核實質疑供應商身份,避免公共資源浪費。并非所有潛在供應商都可以針對某項目提出質疑。根據94號令第十一條提出質疑的供應商應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的,可以對該文件提出質疑。如某競爭性磋商項目在發布成交結果后收到一個自稱是投標人的供應商的質疑,由于質疑內容較為復雜,需要協調多個部門對質疑內容進行核實;經查,質疑函中部分內容屬實,但是,該項目負責人發現該質疑供應商并未參加過投標報名,依法可視為質疑無效,應告知其可向有關行政機關舉報。因此,在受理質疑時,應核查質疑人的身份。

(四)依法履行集采代理職責,確保采購活動提質增效。堅持公開、公平、公正和實事求是的原則,認真貫徹執行政府采購政策,研究分析質疑投訴工作的新情況、新問題,尋求新對策、新方法,完善各項規章制度,合理設定資格條件,避免質疑導致采購活動的延期或中斷。要根據項目的特點和實際需求依法編制招標文件;督促采購人修改不合法、不合理的采購需求和評分標準,回避參與過招標文件編制的投標人和專家。要本著“合法、公正、嚴謹”的原則,認真組織開標、評標活動,避免因工作疏忽造成質疑;發現違法違規行為時,應當堅決予以制止和糾正,做好政府采購質疑投訴處理工作,促進政府采購活動公開、公平、公正。(撰稿人:



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